החלטה בתיק רע"א 830/14

           בקשת רשות ערעור על החלטת בית המשפט המחוזי בתל אביב-יפו (השופט ח' טובי) בה"פ 23992-01-13 מיום 15.1.2014 בגדרה נדחתה בקשה "למחיקת ההליך על הסף" שהגיש המבקש ביום 16.5.2013.

1.        בשלהי שנת 2000 (26.11.2000) הוקנו המקרקעין המצויים בחלקה 112 בגוש 6970 (להלן: המקרקעין) לעיריית תל-אביב, מכוח סעיף 5(ב) לחוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964 (להלן: חוק רישום שיכונים ציבוריים), ובהתאם לתכנית תא/במ/1903/16א', אשר פורסמה למתן תוקף ביום 3.6.1993, ומייעדת את המקרקעין לשטח ציבורי פתוח (להלן: התכנית). המבקש מתגורר בבית ברחוב אסירי ציון 75 בתל אביב (להלן: בית המגורים), בהתאם לחוזה בינו לבין רשות מקרקעי ישראל מיום 11.10.1993, ולפיו הוא בעל זכויות החכירה בבית המגורים. חלק הארי של בית המגורים בנוי על חלקה 104 ומיעוטו בנוי על המקרקעין. בחלוף כעשור ממועד רישומה של העירייה כבעלת המקרקעין, קרי - ביום 11.11.2012, פרסמה המשיבה הודעות לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודת הקרקעות (רכישה לצרכי ציבור), 1943 (להלן: פקודת הקרקעות) להפקעת זכויותיו של המבקש בשטח המופקע מכוח סמכותה לפי סעיפים 190-189 לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965. המשיבה הגישה תובענה לבית המשפט המחוזי על דרך של המרצת פתיחה לסילוק ידו של המבקש מאותו חלק קטן של בית מגוריו, מכוח הוראת סעיף 8(א) לפקודת הקרקעות.

2.        למקרא נימוקי בקשת הרשות לערער ולאחר עיון בהחלטת בית המשפט המחוזי, דומני כי היטיב המבקש לנסח את השאלה המשפטית העומדת על הפרק: "למי נתונה סמכות השיפוט לדון בתובענה לסילוק יד, המוגשת מטעם רשות מפקיעה, כאשר הבעלות הרשומה הוקנתה לה מכוח סעיף 5(ב) לחוק רישום שיכונים ציבוריים (הוראת שעה), התשכ"ד-1964" (ראו עמוד 1 לבקשת הרשות לערער). לשון אחר, האם רשאית הרשות המפקיעה לנקוט בהליך לפי סעיף 8(א) לפקודת הקרקעות מקום שבו המקרקעין היו רשומים על-שמה עוד בטרם ההפקעה, כתוצאה מהליך לפי סעיף 5(ב) הנ"ל.

החלטת בית המשפט המחוזי

3.        בהחלטתו מיום 15.1.2014 נדרש בית המשפט המחוזי לשאלה הנ"ל שבמחלוקת, באומרו כי "מן הפסיקה עולה כי היותה של הרשות הבעלים של המקרקעין, אין בה כדי לשלול את יכולתה של האחרונה, לנקוט בהליכי הפקעה לשם קבלת החזקה במקרקעין, מידי המחזיק בהם כדין". בית המשפט הוסיף והפנה לדברי בית המשפט העליון (השופט מ' לנדוי) בע"א 406/63 רשות הפיתוח נ' בכר, פ"ד יח(2) 47, 54 (1964) (להלן: עניין בכר), וקבע כי "אין כל מניעה שהרשות הרוכשת תנקוט בהליכי הפקעה לרכישת זכות הפחותה מבעלות (שוכר, חוכר, דייר מוגן) שבידי מחזיק, חרף היותה הבעלים הרשום של המקרקעין וממילא תקום לה היכולת להיזקק להליך הקבוע בסעיף 8(א) לפקודה". עוד נקבע כי ה"רכישה" המצויינת בסעיף 8(א) איננה מוגבלת לרכישת זכויות בעלות בלבד, אלא גם לרכישת זכויות פחותות מבעלות, ובכלל זה החזקה.

4.        בית המשפט המחוזי מצא אמנם טעם בטענת המבקש לפיה רישום הבעלות בקרקע על-שם הרשות המקומית מכוח הוראת סעיף 5(ב) לחוק שיכונים ציבוריים, כמוהו כהפקעה, כך שיש לראות את העירייה כמי שמנועה מלנקוט בהליכי הפקעה נוספים, אך החליט לדחותה לאור העובדה שזכויות החכירה של המבקש במקרקעין הוקנו לו בחוזה החכירה עם רשות מקרקעי ישראל לאחר אישורה של התכנית, ו"מה תעשה, איפוא, המבקשת עת מבקשת היא להפקיע את זכויות החכירה של המשיב בשטח המופקע? כלום 'נגזר' עליה להשלים עם חזקתו של המשיב במקרקעין שבבעלותה, הדרושים לה למימוש המטרה הציבורית?". לאור זאת, סבר בית המשפט המחוזי כי אין למנוע מן הרשות לנקוט בהליכי הפקעה נוספים לקבלת החזקה במקרקעין. לפיכך, נקבע כי "הרשות שהינה בעלת המקרקעין, רשאית לנקוט בהליכים להפקעת זכותו של המחזיק בהם כדין, במסגרתם יכולה היא להיזקק להליך של קבלת החזקה על פי סעיף 8(א) לפקודה". יחד עם זאת, סייג בית המשפט המחוזי את דבריו וקבע כי "אין במסקנתנו דלעיל כדי לקבוע מאומה באשר לתוצאות ההליך לגופו של עניין". על רקע מכלול האמור, נקבע כי "הבקשה למחיקת ההליך על הסף - נדחית". מכאן בקשת רשות הערעור שלפני.

עיקרי טענות המבקש

5.        המבקש טוען כי עם הקניית הבעלות לעיריית תל-אביב בשנת 2000 בא הליך ההפקעה לסיומו. מכאן ואילך, לפי שיטתו, אין מדובר בקרקע "העומדת להירכש" כלשון הוראת סעיף 8 לפקודה הנ"ל. לפיכך, לא ניתן לפרסם באופן מלאכותי הודעות הפקעה לפי סעיפים 5 ו-7 לפקודה לצורך הכשרת נקיטת הליך לפי הוראת סעיף 8 הנ"ל. המבקש מוסיף ומציין כי קבלת עמדת המשיבה תוביל לתוצאה אבסורדית לפיה לעולם לא יסתיימו הליכי ההפקעה.

6.        לפי עמדת המבקש, בתום הקניית המקרקעין, בין אם מכוח חוק רישום שיכונים ציבוריים, בין אם מכוח הליכי ההפקעה הפורמליים שבפקודה, אין הרשות יכולה עוד לנקוט בהליכי תפיסת החזקה מכוח סעיף 8(א). המבקש מפנה להלכה הפסוקה שנקבעה בע"א 219/66 ילוז נ' רשות הפיתוח, פ"ד כ(4) 603, 607 (1966) לפיה להליך לפי סעיף 8(א) יכולה הרשות להיזקק "אך ורק בשלב שבין פירסום ההודעה ברשומות לפי סעיף 5 לפקודה לבין ההקניה הסופית של הקרקע לפי סעיף 19, אך בשום פנים לא תוכל,  מכוח הכתוב בסעיפים 7 ו-8, לתבוע את מימוש זכותה לחזקה לאחר שרכשה את הבעלות בנכס".

7.        ברם, המבקש אינו חולק על כך שרשות מקומית יכולה לנקוט בהליכי הפקעה, גם ביחס למקרקעין המצויים בבעלותה. אלא שהדברים אמורים במצב שבו בעלותה הרשומה קדמה להליכי ההפקעה ומנותקת מהם, ונדרשת נקיטתם רק לשם הפקעת זכויות אחרות במקרקעין. לעומת זאת, לדידו, שונה מהותית מצב שבו בעלותה הרשומה של הרשות המקומית היא תוצאת הליך הפקעה שבא לסיומו. כך או כך, טוען המבקש, כי הן כאשר הרשות המפקיעה היא בעלת המקרקעין, הן כאשר הנסיבות שבהן בעלותה הרשומה אינה אלא תוצאת הליך הפקעה, אין הרשות יכולה לנקוט בהליכים לתפיסת החזקה בנכס לפי סעיף 8(א), אלא באפשרותה להגיש תביעת פינוי מתאימה לבית משפט השלום.

עיקרי טענות המשיבה

8.        עמדתה העקרונית של המשיבה היא כי רשאית הרשות המפקיעה לנקוט בהליכים לתפיסת החזקה מכוח סעיף 8(א), גם מקום שבו המקרקעין היו רשומים על-שמה עוד בטרם ההפקעה.

9.        המשיבה מציינת כי המקרקעין "מעולם לא הופקעו בעבר" ובעניין זה הפנתה לטענותיה במסגרת ההליך בבית המשפט המחוזי, שם טענה כי את טענות המבקש, לפיהן המקרקעין הופקעו עוד בעבר, צריך היה להעלות לפני ערכאה מנהלית מתאימה. משלא עשה כן, אין באפשרותו של המבקש להלין על הגשת התובענה לפי סעיף 8(א). מטרת הליך ההפקעה המחודש היא להביא לתפיסת החזקה במקרקעין, ולא להפקעת זכות הבעלות. נקיטת הליכי ההפקעה בשנת 2012 נעשתה לאחר שהתעורר הצורך במימוש המטרה הציבורית, וללא כל קשר להליך "רישום הזכויות" שנעשה בשנת 2000.

10.      עוד טוענת המשיבה, כי אין ברישום הזכויות בשנת 2000 כדי להשוות את העניין שלפנינו לעניין שבו נסתיימו הליכי ההפקעה ברישום לפי סעיף 19, שכן בעניין זה ננקט הליך הפקעה נוסף בשנת 2012. חוק רישום שיכונים ציבוריים נועד לאפשר רישומם של שיכונים שאינם ברי רישום בשל אי-התאמתם לתכניות בנין ערים שאושרו לשטחים שעליהם הוקמו השיכונים.

11.      המשיבה מדגישה כי אין להפנותה לתביעת סילוק יד רגילה בבית משפט שלום, כיוון שבנסיבות אלה, בהן אוחז המבקש במקרקעין כדין, "אנוסה לכאורה הרשות המפקיעה להשלים עם החזקתו במקרקעין שבבעלותה (הדרושים לה למימוש המטרה הציבורית) שכן, על-פניו, אין בידה עילת פינוי, קל וחומר, עיגון חוקי לדרישתה לפינוי המקרקעין לצרכי ציבור".

דיון והכרעה

12.      למקרא בקשת הרשות לערער על נספחיה, ולאחר עיון בתגובה, הגעתי לכלל מסקנה כי דינה של הבקשה להידחות. כידוע, ערכאת הערעור אינה נוטה להתערב בהחלטות הערכאה הדיונית המורות על המשך בירורה של התביעה לגופה (ראו למשל: רע"א 7285/12 א. לוי השקעות בע"מ נ' שיכון אזרחי בע"מ (1.11.2012); רע"א 7196/12 שיכון ובינוי - סולל בונה (בנין ותשתית) בע"מ נ' בילדקו הנדסה בע"מ (1.11.2012); רע"א 3780/12 ילינביץ נ' חיים ביאלוסטוצקי (5.6.2012)).

13.      עם זאת, בסמכות שיפוט עניינית עסקינן, ולפיכך מן הראוי להידרש לגופו של עניין, להוראת סעיף 8(א) לפקודת הקרקעות, המורה כדלקמן: "אם בעלי הקרקע העומדת להירכש או המחזיקים בה מסרבים להרשות לשר האוצר לקנות חזקה בה, רשאי היועץ המשפטי לממשלה לפנות לבית המשפט, ואם נוכח בית המשפט כי שר האוצר זכאי לקנות חזקה בקרקע עפ"י סעיף 7 יתן צו שבו יצווה למסור את החזקה בקרקע". בע"א 332/60 בן עמי נ' היועץ המשפטי לממשלה, פ"ד טו 138, 142 (1961) (להלן: עניין בן עמי) קבע בית משפט זה (השופט מ' לנדוי) כי "נוכל ללמוד את כוונת המחוקק מהשימוש במילים 'כל אדם המחזיק בקרקע העומדת לרכישה'... מלים אלו מציבות גבול ברור לפרק הזמן שבתוכו מותר לתת את ההודעה לפי סעיף 7(1), היינו כל עוד עומדת הקרקע לרכישה, קודם לרכישה עצמה. עם הקניית הקרקע לרשות הרוכשת לפי סעיף 19 מסתיים השלב האחרון של הליכי הרכישה בכפיה הקבועים בפקודה, ומכאן ואילך הקרקע אינה עוד 'עומדת לרכישה', אלא היא כבר נרכשה לפי הפקודה... סמכותו של בית המשפט לצוות על מסירת החזקה לפי סעיף 8 צמודה לזכותה של הרשות הרוכשת לקבל את החזקה לפי סעיף 7... ושוב, מדובר בסעיף 8, כמו בסעיף 7, על 'קרקע העומדת לרכישה'. מן הקשר ההדוק שבין שני הסעיפים הללו נובע מאליו, שהאמור לעיל לגבי הסעיף 7, בנוגע לפרק הזמן שבתוכו ניתן הסעיף להפעלה, חל גם על סעיף 8: גם את הבקשה למתן צו לפי סעיף זה אפשר להגיש רק בטרם הוקנתה הקרקע לפי סעיף 19(1)". על פני הדברים, הקניית המקרקעין לרשות המפקיעה לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות אינה שונה מהותית ממצב דברים שבו המקרקעין היו רשומים עוד בטרם ההפקעה על שמה של הרשות המפקיעה (ראו למשל: א' קמר, דיני הפקעת מקרקעין 375, 378 (מהדורה שמינית, 2013)). לראיה, התנאי שבסעיף 8(א) לפקודת הקרקעות הנ"ל: "הקרקע העומדת להירכש", אינו מתקיים בכל אחד משתי החלופות הנ"ל.

14.      ברם, ההבדל המרכזי בין השתיים טמון בכך שבהליך לפי סעיף 19 לפקודת הקרקעות, הופכת הרשות הרוכשת ביום ההקנייה לבעלת הקרקע "ככל הבעלים, עם כל הזכויות הכרוכות בבעלות, וביניהן הזכות לקבלת החזקה"(ראו עניין בן עמי לעיל, 143). לעומת זאת, זכות החזקה הנ"ל אינה עומדת בהכרח לרשות המפקיעה שעל-שמה רשומים המקרקעין. כפי שנאמר בע"א 228/52 "פחם" בע"מ נ' היועץ המשפטי לממשלת ישראל, פ"ד ז 1078, 1080-1081 (1953):